节能减排是我国推进生态文明建设的主战场，是促进经济社会可持续发展的长期优先任务。国务院日前印发了《“十三五”节能减排综合性工作方案》(以下简称《工作方案》)，对未来五年全国节能减排工作做了全面部署和细致安排。《工作方案》明确了“十三五”时期节能减排总体目标，并分解落实到各省(自治区、直辖市)、主要行业和部门、大气污染防治重点地区，是指导新时期全国节能减排工作深入开展的纲领性文件。
在经济新常态背景下，《工作方案》强调把节能减排作为供给侧改革的重要抓手，综合统筹节能减排、结构调整、循环经济、技术支撑、工程保障、法规标准、政策机制等各项具体任务，为实现“十三五”规划纲要提出的约束性目标奠定坚实基础，为推动生态文明建设取得切实成效提供制度保障。
文|田智宇
国家发改委能源研究所能源效率中心副主任
一、进一步突出总量和强度“双控”目标约束性作用
在经济和社会发展规划中纳入资源环境约束性目标，是“十一五”以来我国发展观的重大创新，具有法律约束力，也体现了政府对人民群众的庄严承诺，必须确保完成。“十三五”规划纲要在能源强度控制目标基础上，提出能源消费总量和强度“双控”目标，作为生态文明建设的一项硬措施，力争从源头上减少污染物排放、倒逼经济发展方式转变。
《工作方案》综合考虑我国各地区发展阶段、产业结构、技术水平、资源环境禀赋等因素，进一步将全国能源消费总量和强度“双控”目标分解落实到各省(自治区、直辖市)以及工业、建筑、交通运输、公共机构等主要部门，强调可测量、可报告、可核实，确保约束性目标的“指挥棒”作用有效发挥。
二、把结构优化升级作为新时期节能减排关键任务
结构调整、技术进步、管理提升是节能减排工作的三大抓手。“十三五”时期，随着我国主要高耗能行业进入饱和和“去产能”发展阶段，利用技术改造大幅提高能效的潜力空间不断减小，结构优化升级成为新时期节能减排关键任务。结构优化升级不仅包括三次产业之间结构调整，更重要的是产业内部结构优化、产品结构升级、质量改善和附加值提升，这不仅有利于节能减排工作，也与供给侧结构性改革根本要求相一致。
《工作方案》围绕传统产业转型升级、新兴产业加快发展、能源结构调整优化等，提出了优化产业和能源结构的具体任务，这是节能减排的最大潜力，也蕴含着培育经济增长新动能的巨大空间。
三、重点领域节能降耗要以世界先进水平为标杆
“十一五”以来，伴随我国不断强化节能工作，主要行业能效水平显著进步，火电、电解铝等行业能源利用效率已经达到世界先进水平，推动工业行业整体竞争力迈上新台阶。但同时，我国先进与落后产能并存的现象仍然比较普遍，与建设世界制造强国的发展要求并不相符。作为世界第一能源生产和消费大国，我国也是能源生产利用技术最大的市场和创新前沿，包括智能制造、电动汽车、超低能耗及近零能耗建筑、能源互联网技术等，在我国都有广阔的市场空间和应用前景，我国在节能和能效技术方面具有引领世界技术发展的较大潜力。在这种背景下，《工作方案》提出工业、建筑、交通运输等领域节能降耗要以世界先进水平为标杆，实施工业能效赶超行动、开展建筑节能先进标准领跑行动、推广节能环保汽车等，确保我国在全球绿色低碳发展大势中不断形成新的竞争优势。
四、主要污染物排放要全面进入“拐点”和下降阶段
“十三五”时期是我国全面建成小康社会决胜阶段，着力补齐资源环境这一“突出短板”，满足全社会对优美环境的热切期盼，事关人民群众生命健康、经济可持续发展和社会稳定大局。“十一五”以来，我国主要污染物排放总量持续减少，但改善生态环境的压力依然严峻，雾霾等突出环境问题成为社会关注焦点。《工作方案》明确了全国化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物排放总量削减目标，并对重点地区和城市煤炭消费总量、总磷排放、总氮排放、重金属排放等提出了严格控制目标要求。结合工业源、移动源、生活源、农业源等系统治理措施，确保我国在能源需求持续刚性增长的情况下，主要污染物排放全面进入“拐点”和下降阶段，整体环境质量持续得到改善。
五、市场机制和经济政策成为节能减排主要手段
节能减排具有典型的公共产品特征，需要综合发挥政府和市场的合力作用。但长期以来，我国各级政府在节能减排工作中，注重发挥目标指令、任务分解、责任考核等行政手段作用，对运用市场机制和经济政策重视不够。“十三五”时期，我国面临能源供需整体宽松、深化财税体制改革、转变政府职能等新形势，创新市场机制和经济政策将成为节能减排主要手段。
《工作方案》提出进一步完善价格、财税等经济政策，发挥绿色金融对节能减排的引导作用。同时，围绕创新节能减排市场化机制，《工作方案》提出我国要健全用能权、排污权、碳排放权交易机制，推行合同能源管理模式、第三方污染治理模式，加强绿色标识认证、电力需求侧管理等。这既是健全节能减排长效机制的重要内容，也对增强我国资源环境领域治理能力具有重要意义。
六、政府绩效评价要凸显节能减排显绩和潜绩
节能减排是一项长期、复杂的系统工程，既需要通过强力措施行动，尽早取得切实成效，也需要逐步完善制度体系，引导全社会理念行动长期转型。《工作方案》强调严格节能减排约束性指标考核，建立以环境质量考核为导向的考核制度，这将从根本上杜绝拉闸限电等“运动式”节能减排做法，有利于增强人民群众对节能减排成效的获得感。同时，《工作方案》要求各级政府加快完善节能环保法律法规标准、健全管理、监察、服务“三位一体”的工作体系，有利于引导各级政府长远谋划、系统推进节能减排工作。
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