国家发展改革委印发《循环经济发展"十五五"规划》

为认真贯彻党中央和国务院决策部署，落实生态环境法典和循环经济促进法要求，根据“十五五”规划《纲要》，经国务院同意，国家发展改革委近日印发《循环经济发展“十五五”规划》（以下简称《规划》）。

《规划》要求，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，按照减量化、再利用、资源化的原则，坚持系统观念，聚焦重点领域和关键环节，畅通资源循环利用链条，促进循环经济产业升级，降低资源消耗和碳排放，提升资源利用效率，为保障国家资源安全、加快经济社会发展全面绿色转型提供坚实支撑。

《规划》明确，到2030年，覆盖生产、消费、回收、利用全链条的循环经济体系更加完善，主要资源产出率比2025年提高16%左右，大宗固体废弃物年综合利用量达到45亿吨左右，主要再生资源年循环利用量达到5.1亿吨，资源循环利用产业产值达到8万亿元。到2035年，循环经济高质量发展体系基本建立，主要资源利用效率达到国际先进水平。

《规划》提出，要全面筑牢减量化基础，广泛推行产品绿色设计，深入推进行业清洁生产，积极推进全社会绿色消费。要加快提升资源化水平，突出抓好工业资源循环高效利用，深入推进农林业生态循环发展，大力推行工程建设全过程绿色建造，充分释放传统“城市矿产”资源潜能，加快补齐“新三样”等固体废弃物循环利用短板。要持续扩大再利用规模，推进海外优质再生原料进口利用，扩大再生材料应用规模，促进高水平再制造，规范二手商品流通交易发展。要有效畅通废弃物回收网络，强化产业侧废弃物精细收集，推动社会源废弃物规范回收，针对性提升重点品类废弃物回收能力。要大力推进循环经济产业升级，优化产业布局，加快技术工艺和装备提升，培育壮大循环经济服务业，强化行业监管措施。要强化循环经济发展制度和政策保障，深入开展宣传引导，加强循环经济国际合作。

《规划》要求，各地区各有关部门在党中央集中统一领导下，结合实际抓好规划贯彻落实，充分认识发展循环经济对加强资源安全保障、加快绿色低碳转型的重要性和紧迫性。地方各级政府切实履行主体责任，细化目标任务，推动循环经济发展政策落地见效。各有关部门按照职责分工，注重系统施策，增强工作合力。国家发展改革委加强统筹协调，强化对规划实施情况的动态监测和评估。

国家发展改革委有关负责同志就《循环经济发展“十五五”规划》答记者问

2026年6月30日，经国务院同意，国家发展改革委印发了《循环经济发展“十五五”规划》（以下简称《规划》）。日前，国家发展改革委有关负责同志就《规划》有关情况回答了记者提问。

问：《规划》出台的背景是什么？

答：发展循环经济是我国经济社会发展的重大战略。习近平总书记高度重视循环经济发展工作，多次作出重要指示批示，强调发展循环经济是提高资源利用效率的必由之路，为我们做好循环经济工作提供了思想指引和根本遵循。党的十八大以来，我国循环经济发展取得显著成效，政策制度持续完善，发展模式不断创新，产业规模持续壮大，全社会资源循环利用水平稳步提升。2025年，我国主要资源产出率比2012年提高约77%，单位国内生产总值能耗、水耗大幅下降；大宗固体废弃物综合利用率超过60%，主要再生资源回收利用量超过4.1亿吨，废钢铁、废有色金属为生产环节提供原料占比分别达到27%和30%；资源循环利用产业产值达到5万亿元，年均增速保持在10%左右。

当前全球治理体系深刻变化，资源保障重要性日益突显，绿色低碳发展博弈复杂严峻，通过循环利用强化资源安全保障、加快绿色低碳转型已经成为全球共识。“十五五”时期是我国高质量发展的关键期，也是实现碳达峰目标的决胜期，资源安全保障和全面绿色转型任务艰巨，资源循环利用的重要性和紧迫性更加突显，需要进一步加大循环经济工作力度，加强资源安全保障，强化产业链供应链韧性，支撑如期实现碳达峰目标。同时，也要看到，我国循环经济与高质量发展要求相比，仍然存在重点行业资源产出率不高、重点品种废弃物回收渠道不畅、关键技术工艺瓶颈有待突破、产业布局不够优化等问题，迫切需要加强制度设计、优化行业管理、推动技术创新和产业升级，加快提升循环经济高质量发展水平。

按照党中央和国务院决策部署，落实生态环境法典和循环经济促进法要求，进一步加大工作力度，系统全面推进循环经济发展取得新成效，国家发展改革委会同有关部门，在认真做好对标对表、深入开展调查研究、广泛听取意见建议的基础上，组织编制了《规划》，报国务院同意后印发实施。

问：《规划》的主要内容是什么？

答：《规划》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，认真落实四中全会部署，完整准确全面贯彻新发展理念，牢固树立节约集约循环利用的资源观，坚持系统观念，聚焦重点领域和关键环节，部署具体举措，推动“十五五”时期循环经济发展取得新成效，主要包括3方面内容。

第一部分是总体要求和主要目标，明确了“十五五”时期循环经济发展的指导思想、工作原则，提出了未来一段时期发展循环经济的工作目标。到2030年，主要资源产出率比2025年提高16%左右，大宗固体废弃物年综合利用量达到45亿吨左右，主要再生资源年循环利用量达到5.1亿吨，资源循环利用产业产值达到8万亿元。到2035年，循环经济高质量发展体系基本建立，主要资源利用效率达到国际先进水平。

第二部分是重点任务。一方面，按照循环经济“减量化、资源化、再利用”的理念，全面加强各领域各环节资源循环利用，提出了全面筑牢减量化基础、加快提升资源化水平、持续扩大再利用规模等3项重点任务。另一方面，突出问题导向，聚焦当前回收环节不畅、产业发展水平不高等难点堵点问题，提出了有效畅通废弃物回收网络、大力推进循环经济产业升级等2项重点任务。

第三部分是保障措施，提出了完善法律法规体系、优化标准标识和认证制度、完善统计和评价制度、加强综合性政策支持等举措，明确了组织实施要求。

同时，《规划》聚焦循环经济发展重点领域和品类，设置了增强大宗固废综合利用能力、加快传统“城市矿产”高值化开发利用、完善“新三样”等固体废弃物回收利用体系等3个专栏，进一步细化实化重点领域资源循环利用的政策要求、产业导向、技术路线和具体目标。

问：《规划》有哪些亮点和创新点？

答：《规划》在整合各领域循环经济既有管理政策的基础上，坚持问题导向，完善全链条资源循环利用政策措施，更好发挥循环经济对资源保障和绿色低碳转型的支撑作用，主要的亮点和创新点可以概括为“三个进一步”。

一是进一步强化循环经济对资源安全的支撑保障。适应“十五五”时期资源保障形势和工作需要，《规划》从生产、消费、回收、利用全链条部署资源循环重点任务。在推动资源消耗源头减量方面，通过推行绿色设计、清洁生产和绿色消费，提升资源利用效率，2030年主要资源产出率比2025年提高16%左右。在增加国内再生资源供给方面，通过抓好工业、农林业、建筑等重点领域资源循环利用，2030年大宗固体废弃物综合利用量达到45亿吨左右，主要再生资源循环利用量达到5.1亿吨。在拓宽海外再生资源利用渠道方面，通过完善进口利用工作机制，优化管理流程，拓展进口品类，加强海外再生资源进口和规范化利用，提升资源循环水平。

二是进一步补齐重要品种再生资源循环利用短板。《规划》有针对性地设置了“增强大宗固废综合利用能力”、“加快传统‘城市矿产’高值化开发利用”、“完善‘新三样’固体废弃物回收利用体系”3个专栏，聚焦循环利用规范化不足、环境风险隐患突出、资源利用水平不高等问题，分品类细化循环利用路径。在大宗固废领域，通过拓宽煤矸石、粉煤灰、尾矿、建筑垃圾等大宗固废的消纳渠道，扩大资源化利用规模，进一步发挥固体废物的资源属性。在传统“城市矿产”领域，通过加快规范化回收和精细化拆解，提高报废机动车、废弃电器电子产品、废钢铁、废有色金属、废塑料、废旧纺织品等传统“城市矿产”的高值化利用水平。在“新三样”固废领域，针对当前问题较为突出的废旧动力电池、废旧风电设备、废旧光伏设备等“新三样”固废，通过完善报废管理、明确处置责任、健全回收网络，提高规范化回收利用水平。

三是进一步加快资源循环利用产业升级。《规划》在总结循环经济20余年发展经验基础上，围绕再生材料使用激励不够、市场化机制不健全、行业低水平竞争、信息化监管能力不足等新情况新问题，有针对性地提出了完善法规标准、健全统计评价、加强综合性政策支持、强化行业监管等具体政策措施，进一步优化产业布局，加快技术工艺提升，培养骨干企业，改善资源循环利用产业“小、散、弱”面貌，推动循环经济实现高质量发展。

问：下一步如何推动《规划》实施？

答：循环经济工作涉及面广、综合性强，需要各方共同努力。《规划》要求各地区各有关部门在党中央集中统一领导下，结合实际抓好贯彻落实，充分认识发展循环经济对加强资源安全保障、加快绿色低碳转型的重要性和紧迫性。地方各级政府切实履行主体责任，细化目标任务，推动循环经济发展政策落地见效。各有关部门按照职责分工，注重系统施策，增强工作合力。深入开展循环经济宣传引导，加强循环经济国际合作，推动形成全社会积极参与的良好氛围。

下一步，国家发展改革委将认真履行全国循环经济发展主管部门职责，加强统筹协调，细化任务清单，压实各方责任，强化对规划实施情况的动态监测和评估，加快规划各项任务落实落地，推动“十五五”循环经济发展取得新的更大成效。

专家解读文章之一|全链条推动“十五五”循环经济高质量发展

循环经济是推动经济社会发展全面绿色转型、实现高质量发展的关键引擎。“十五五”时期，循环经济的战略价值、产业价值、生态价值愈发凸显，已经成为保障国家资源安全、助力“双碳”目标实现、改善生态环境质量、培育绿色增长动能的重要力量。近日，经国务院同意，国家发展改革委印发《循环经济发展“十五五”规划》（以下简称《规划》），系统擘画了未来五年我国循环经济发展的总体思路、重点任务和保障举措，补齐了循环经济发展制度短板、厘清了全链条发展路径，为“十五五”时期我国循环经济高质量发展提供了根本遵循和行动指南。

一、聚焦全链落地，全域统筹五大主攻方向

（一）锚定源头减量，分层管控压实资源节约底线。“十四五”时期，我国推进资源节约集约利用取得积极成效，2025年，我国主要资源产出率比2012年提高约77%，单位国内生产总值能耗、水耗大幅下降。但面对资源约束趋紧与碳达峰压力叠加的现实挑战，系统性、深层次的资源节约需求依然迫切。《规划》立足全生命周期理念，从产品、重点行业、全社会三个层级全面筑牢减量化基础。在产品端推行绿色设计、推广节能节材工艺，从生产环节减少原材料消耗及废弃物产生；在行业端聚焦高耗水、高耗能、高固废排放领域实施清洁生产改造，引导产业降耗减废；在全社会倡导简约绿色消费，遏制过度包装、奢侈浪费。

（二）聚力多元转化，全类打通固废资源化利用路径。“十四五”时期，我国资源综合利用能力稳步提升，大宗工业固废综合利用率达57%，秸秆综合利用率稳定在88%以上。但传统“城市矿产”循环利用水平有待进一步提升，动力电池、风电、光伏设备等“新三样”固废回收利用体系有待进一步健全。立足新形势新变化，《规划》在巩固传统品类利用成果基础上，将“新三样”等固废纳入循环利用版图，分类搭建差异化资源化技术及产业路径。强化工业固废分类处置和资源化利用，稳妥推进规模化消纳利用；大力推动生态循环农业发展，深入推进秸秆综合利用；推行工程建设全过程绿色建造，推进绿色建材生产应用；加快规范化回收和精细化拆解，充分释放“城市矿产”利用潜能；完善“新三样”等固废报废管理制度、明确处置责任、健全回收网络，提高规范化回收利用水平。

（三）拓宽复用路径，多源赋能产品再利用提质扩容。“十四五”时期，我国在产品再利用领域取得初步进展，但与新形势新要求相比仍有提升空间。《规划》多措并举盘活存量资源，统筹国内国外两个渠道，围绕海外再生原料进口、再生材料推广应用、机电产品再制造、二手商品流通四大抓手做大再利用产业。一方面稳妥规范海外优质再生资源有序进口，补充国内资源供给；另一方面提高再生材料在汽车、家电、日化等领域应用比例，提升国内再生资源高值化利用水平。同时，提升工程机械、汽车零部件再制造水平，完善工业机器人、航空等新型高端装备再制造产业体系，规范二手商品流通交易市场。多措并举延长产品使用寿命，推动再利用从小体量零散修复转向市场化、规模化发展。

（四）织密回收网络，分类归集畅通资源循环脉络。“十四五”时期，我国废旧物资回收体系加快建设，全国已建成回收网点约15万个、大型分拣中心约1800个，“互联网+回收”、智能回收箱等新模式加速普及。但回收网络仍存在衔接不畅、重点品类闭环回收链条不完整等突出问题。《规划》分类完善收储运布局，区分产业源废弃物、社会源废弃物、重点品类构建完善回收体系。工业领域加强全过程闭环管理，完善管理制度，压实企业责任。农业领域提升收集转运能力，健全秸秆收储运体系。社会生活领域健全网点+分拣中心层级布局，深化“互联网+”新模式发展，加强AI深度应用。同时，围绕废钢、废有色金属等大宗再生资源，废旧动力电池、风光设备、算力设施等重点品类搭建专业化闭环回收体系。

（五）推动产业升级，全链培育循环经济新质生产力。《规划》以产业升级为主轴，从布局优化、技术研发、行业监管、服务业壮大四个维度协同发力，培育循环经济新质生产力。在产业布局上，摸排项目产能布局情况，建立产能预警与调控机制，分领域加快培育规模化、专业化骨干企业。在技术研发上，加大智能分选、精细拆解、高端再制造等关键共性技术研发支持力度，开展重大技术装备攻关，以技术创新引领产业发展。在壮大循环经济服务业上，支持建立专业化服务平台，培育专业化第三方服务机构，健全信息服务体系，推动循环经济向“制造+服务”融合转型。在行业监管上，加强市场准入管理，落实企业信用评价，健全跨部门联合执法和信息共享机制，严厉打击违法违规行为。

二、健全制度体系，集成多维保障落地成效

（一）抓实法治筑基，强化循环经济发展刚性约束。《规划》系统推动循环经济相关法律法规与配套制度修订完善，进一步压实生产者责任延伸等法定权责。同时，鼓励各地立足资源禀赋、产业特点，因地制宜出台地方循环经济促进法规制度，构建国家与地方相结合的制度体系，把发展要求转化为硬性制度规范，持续夯实行业长效监管底线。

（二）夯实标准引路，打通再生产品市场化堵点。《规划》推动成立全国循环经济标准化技术委员会，统筹构建绿色设计、清洁生产、回收利用等全链条标准体系，强化标准引领。支持将典型循环经济行为纳入全国温室气体自愿减排交易市场及碳普惠体系，推动与国际相关标准和认证衔接互认，实现标准制定、产品认证与市场采信的有效衔接，从制度层面推动再生产品市场化应用。

（三）完善统计评价，夯实产业发展数据支撑。《规划》提出完善循环经济统计指标体系，健全行业及重点企业分类评价制度，支持行业协会等开展常态化产业运行分析与发展研判，构建数据可查、成效可评、趋势可测的统计评价体系，为循环经济精准施策、科学治理筑牢数据根基。

（四）综合施策赋能，激活产业市场内生动力。《规划》加强综合性政策支持，用好各级各类资金支持符合条件的项目建设，落实资源综合利用增值税即征即退、“反向开票”、绿色信贷等多元政策工具，着力培育龙头企业，促进行业提质增效。同时充分发挥市场机制作用，促进复杂难用大宗固废、工程建筑垃圾付费处理，推动政策引导与市场驱动双向发力，构建政企协同、良性循环的产业发展新格局。

汇力之所举，聚智之所为。《规划》重在落实，贵在实干。“十五五”是我国循环经济从量的积累迈向质的飞跃的关键时期，社会各界当同心同向、担当作为。政府部门加强顶层设计，完善政策体系，加大支持力度，强化宣传引导，优化营商环境，为行业发展创造良好政策环境。企业发挥主体作用，落实相关法律和政策要求，积极履行社会责任，把循环经济理念融入生产经营全过程。行业协会当好桥梁纽带，加强行业自律，做好服务引导，及时反映行业诉求，协助政府科学决策。科研机构加强基础研究，开展重大技术工程攻关，提升工艺装备水平。社会公众积极践行循环经济理念，自觉养成节约资源、绿色消费的生活习惯，一道为循环经济事业发展添砖加瓦。

（朱黎阳中国循环经济协会会长，端木祥慈中国循环经济协会战略规划部副主任）

专家解读文章之二|绘就新时代中国特色循环经济体系的新蓝图

近日，经国务院同意，国家发展改革委印发了《循环经济发展“十五五”规划》（以下简称《规划》）。“十五五”时期，是我国迈向2035年基本实现社会主义现代化的重要衔接阶段，我国资源安全保障和全面绿色转型任务更加艰巨，经济高质量发展对稳定资源支撑的需求更加迫切，资源循环利用的必要性和紧迫性更加凸显。《规划》通篇贯穿新发展理念，围绕筑牢减量化基础、提升资源化利用水平、扩大再利用规模、畅通废弃物回收网络、推进循环经济产业升级等方面提出了明确工作任务和要求。

一、壮大发展规模是新时代循环经济发展的根本

我国是全球第二大经济体，拥有全球规模最大、门类最全、配套最完备的工业体系。同时，我国也是全球资源消耗总量与强度较高的国家。根据联合国环境规划署发布的《2024年全球资源展望》，全球经济体系的物质总消耗量达1057亿吨，其中回收再生资源用量仅占总消耗量的9%。加快培育形成与自身产业体量相匹配的循环经济规模，构建完善与自身发展水平相契合的循环经济体系，是保障国家资源安全、推动绿色低碳发展的必然选择。

《规划》从总量规模、利用效率、覆盖领域等方面，明确了发展目标与重点任务要求。《规划》提出，到2030年我国资源循环利用产业规模达到8万亿元，再生资源回收总量增至5.1亿吨。随着我国碳排放达峰和产业高质量发展，再生资源在我国资源供给中的占比将持续提升。从利用效率看，资源产出率作为我国资源利用效率的重要指标，近年来持续提升，2025年主要资源产出率比2012年提高了约77%。《规划》提出，到2030年主要资源产出率比2025年再提高16%，进一步接近国际先进水平。从覆盖领域看，《规划》不仅对绿色设计、清洁生产、大宗固废综合利用、传统“城市矿产”资源利用等提出了要求，还对“新三样”等固废循环利用进行了部署。针对动力电池、新能源设备以及算力设施、通信基站等新型基础设施废弃物持续增长的趋势，《规划》从压实主体责任、完善管理制度、规范行业发展等方面，对其回收和循环利用提出了针对性措施，为产业可持续发展提供了清晰的政策指引。

二、提高发展质量是新时代循环经济发展的核心

高质量发展是新时代发展的本质特征，循环经济发展也必须坚持规模和质量并重的导向，发展循环经济新质生产力，不能再简单依赖投资增长和产能扩张，而要更多依靠技术进步和治理效能提升。习近平总书记指出，新质生产力要由创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式和生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征。《规划》提出，要加快技术工艺和装备提升，开展重大技术装备攻关，建设资源循环利用技术创新平台，加快科技成果转化和市场化应用，这进一步明确了发展循环经济的科技动能。另一方面，《规划》首次提出要摸排资源循环利用项目产能布局，开展产能预警和有效调控，合理规划项目建设，依法依规推动落后产能有序退出，并要求防范中央及地方非主责主业国有企业无序进入资源循环行业，这些部署有利于规范资源循环利用市场秩序，纵深推进全国统一大市场建设，推动资源循环利用产业从数量增长、规模扩大向结构优化、质量提升和效益改善转型。

当前，信息化、智能化正在深刻重塑全球经济发展格局和产业生态，也日益成为提升循环经济发展质量的重要支撑。近年来欧盟先后对产品提出再生材料比例、数字护照等要求，加速推动循环经济向数智化转型，可信追溯成为重要趋势。《规划》顺应发展趋势，加强全流程信息化溯源管理，鼓励在各类废弃物回收利用领域加强数字化技术应用，要求加强人工智能在回收分选领域的深度应用，建立绿色建材采信应用数据库，绘制光伏设备全生命周期“数字地图”，建立新能源汽车动力电池“数字身份证”管理制度等。“信息”“数字”等相关内容较以往显著增多，体现了我国正将数字化、智能化作为循环经济高质量发展的发力方向，也将其作为完善资源循环利用产业治理体系的重要抓手。

三、增强制度保障是新时代循环经济发展的基础

发展循环经济涉及生产、流通、消费、回收、利用等多个环节，必须依靠政策制度建立长效机制，让企业、公众等社会主体形成稳定预期，使循环经济发展制度化、体系化、常态化。《规划》从完善法律法规体系、优化标准标识和认证制度、完善统计和评价制度、加强综合性政策支持等方面提出了系统性措施。《规划》积极推动创新政策应用，提出将典型循环经济行为纳入全国温室气体自愿减排交易市场和碳普惠体系，助力循环经济碳减排价值实现；研究将通过认证的再生材料应用产品纳入政府及公共机构绿色采购范围，进一步增强市场主体信心；加强循环经济检验检测公共服务能力建设，夯实循环经济发展的基础能力。

在政策引导之外，《规划》致力于通过制度创新发挥经营主体作用。为解决近年来餐饮外卖带来的环境问题，《规划》提出支持行业开展饮料纸基复合包装、一次性饮品外带杯等自律回收工作，积极推动生产者责任延伸制度的中国本土化实践。为规范处理近年来大幅增长的废弃电器电子产品，《规划》提出探索实施废弃电器电子产品回收目标责任制度，推动引导生产者、品牌方、平台方、回收企业和利用企业共同参与产品全生命周期管理。为解决我国长期存在的回收网络不完善、分拣能力不足、低值可回收物回收难等问题，《规划》要求推进地级及以上城市建设再生资源分拣中心，探索实施特许经营制度，推动再生资源回收体系规范化专业化发展。

《规划》的出台，不仅是推动转变资源利用方式、提高资源利用效率的重要体现，也是培育新质生产力、实现高质量发展的生动实践。通过《规划》的顺利实施，我国到2030年将建成更大规模、更高质量、更强保障的循环经济体系，循环经济对保障国家资源安全、助力碳达峰碳中和的作用也将更加凸显。

（么新清华苏州环境创新研究院副院长，王小珏清华苏州环境创新研究院工程师）

专家解读文章之三|以高水平制度供给护航循环经济高质量发展

经过二十多年的持续推进，我国循环经济已经从最初的示范试点带动、理念普及阶段进入到高质量发展新阶段，循环经济体系加速构建，循环型生产生活方式普遍推行，循环发展理念深入人心，成为助力经济社会绿色转型和保障国家资源安全的重要支撑。对新时代赋予循环经济发展的新使命、新挑战，如何构建适应循环经济高质量发展的新手段、新抓手，近日，经国务院同意，国家发展改革委印发的《循环经济发展“十五五”规划》（以下简称《规划》）给出了强有力回答，那就是聚焦当前循环经济发展的难点、堵点，全面加强循环经济体制机制建设，以高水平制度供给夯实新时代循环经济发展的四梁八柱，助力循环经济踏上高质量发展新征程。

一、完善循环经济法律法规，筑牢高质量发展法治基础

与示范试点阶段以鼓励引导经营主体参与循环经济发展不同，循环经济高质量发展阶段要强化对经营主体行为的规范，明确责任义务，划出循环发展的“硬杠杠”。

针对循环经济促进法法律条款规定偏软、约束力不强的问题，《规划》明确提出要推动循环经济促进法修订，就是要在《生态环境法典》的总体原则和框架下增强法律的约束力与时代的适应力。针对循环经济重点领域，《规划》明确提出要加快废弃电器电子产品、报废机动车、再生资源回收、汽车零部件再制造、废旧动力电池、建筑垃圾、塑料包装等重点领域法规制度修订，从而形成更加完善的以循环经济促进法为基础、以各领域法规制度为支撑的循环经济法规制度体系。同时，《规划》鼓励地方加强促进循环经济发展的制度供给，补足地方循环经济法律法规建设短板。

二、深入实施生产者责任延伸制度，强化高质量发展制度保障

生产者责任延伸制度作为推动循环经济发展的一项长效机制，被世界各国普遍采用。2009年，我国出台了《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，推行电器电子产品生产者责任延伸制度，后来在铅蓄电池、饮料纸基复合包装等领域又陆续实施了相关生产者责任延伸制度，积累了丰富经验，取得了显著成效，但面对新形势新要求，需要系统改革和完善。

对此，《规划》明确提出深入实施生产者责任延伸制度。这里面既包括已有制度安排，也包括加快研究出台符合风机叶片、光伏组件等新兴产业发展实际的生产者责任延伸制度，探索符合我国国情和市场条件的有中国特色的生产者责任延伸制度体系。为了强化生产者再生材料使用的延伸责任，《规划》对再生材料应用作出专门规定，提出要在汽车、家电、日化等行业实施再生材料应用升级行动，提高再生材料应用比例。这既是加快探索构建我国再生材料应用推广制度的重要部署，也是对欧盟等发达国家和地区再生材料强制使用新规的回应，有助于推动生产者延伸责任由末端回收处置义务向源头生态设计和再生材料替代使用拓展。

三、健全标准标识和认证制度，突出高质量发展标准引领

循环经济高质量发展离不开标准体系的规范约束。在强化循环经济标准统筹推进方面，《规划》提出推动筹建循环经济领域标准化技术委员会，制定循环经济标准体系建设指南，加强循环经济检验检测公共服务能力建设。在标准体系构建方面，《规划》提出完善覆盖产品绿色设计、清洁生产、规范回收、高效利用、再制造、再生材料应用等全链条循环经济标准体系，强化对标准实施的监督，充分发挥标准牵引作用。在认证标识方面，《规划》明确提出要将再生材料应用比例纳入绿色产品评价体系，健全再生材料标识、质量分级与认证体系，规范再制造产品标识制度，推动与国际相关标准和认证衔接互认。

四、完善循环经济统计评价制度，形成高质量发展的软约束

循环经济融入在生产生活的方方面面，特别是资源循环利用产业，规模以下企业偏多，统计评价难度较大。这就需要从行业发展的实际出发，探索适合循环经济的统计评价方式，充分发挥第三方机构的作用。

在统计和评价制度方面，《规划》强调夯实统计基础，完善循环经济统计指标体系，健全行业及重点企业分类评价制度，强化行业监测与信息引导，有助于更好发挥循环经济数据支撑作用，科学评价循环经济发展成效。《规划》要求，支持研究机构、行业协会开展资源循环利用产业分析，提出要全面摸排资源循环利用项目产能布局情况，分品类绘制循环利用产能地图，引导企业准确把握各地废弃物产生和现有产能情况，合理规划项目建设，助力政府部门提升行业管理科学化水平，及时开展产能预警和有效调控，依法依规推动落后产能有序退出，解决资源循环利用行业产能利用率不足和低水平重复建设等问题。

五、加强综合性政策支持，完善高质量发展的激励措施

循环经济是以资源节约和循环利用为核心特征的可持续发展模式，是统筹发展与保护的关键路径，要处理好?环境、资源、发展?三者关系，这就决定了发展循环经济，不能单靠市场的力量，也要发挥好政府的作用，实现有效市场与有为政府的“双向奔赴”。对此，《规划》提出了一系列综合性支持政策。

在财税金融支持方面，《规划》提出要用好各级各类资金，支持符合条件的资源循环利用项目建设，引导金融机构加大对循环经济领域投融资支持力度，落实好资源综合利用税收优惠政策和“反向开票”制度，通过实打实的真金白银投入，引导支持循环经济产业升级。在循环经济碳减排价值实现方面，《规划》提出支持将典型循环经济行为纳入全国温室气体自愿减排交易市场和碳普惠体系，有效破解循环经济发展的绿色价值实现问题，激发各类主体的内生动力。在绿色采购方面，《规划》提出研究将再生材料应用产品纳入绿色采购范围，同时鼓励各地区结合实际建立绿色建材采信应用数据库，支持政府投资保障性住房项目采购绿色建材，鼓励商品住房项目提高绿色建材应用比例。

《规划》顺应国内外循环经济发展新趋势、直面循环经济发展新挑战，从法律法规、长效机制、标准规范、统计评价以及综合性支持政策等方面，对未来一段时期我国循环经济发展的制度机制保障作出了全面部署，是推动资源循环利用产业从“小散弱”向规范化、规模化、信息化发展转变，从而实现循环经济高质量发展的“路线图”，必将为保障国家资源安全、实现碳达峰碳中和目标、加快经济社会发展绿色转型提供坚实基础。

（张德元国家发展改革委体改所循环经济与低碳研究室主任、副研究员，李刚国家发展改革委体改所循环经济与低碳研究室副研究员）

专家解读文章之四|大力推动循环经济发展切实保障重大战略实施

大力发展循环经济已经成为全球战略共识，是大国博弈背景下保障经济安全、资源安全、产业安全的重要支撑。我国是制造业大国和能源资源消费大国，也是全球绿色产业体系的重要参与者和引领者，发展循环经济既是破解资源环境约束的必然要求，也是提升产业链供应链韧性、塑造国际竞争新优势的重要抓手。《循环经济发展“十五五”规划》（以下简称《规划》）全面落实国家“十五五”规划《纲要》顶层设计，充分衔接“双碳”战略、资源安全战略、美丽中国建设等战略部署，突出系统化集成、智能化牵引、工程化落实，对于推动加强资源安全保障和全面绿色转型具有重大意义。

一、《规划》全面衔接助力“双碳”战略

实现碳达峰碳中和是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。“十五五”时期是加快经济社会发展全面绿色转型的关键期，也是实现碳达峰目标的决胜期。提高资源利用效率是循环经济的核心任务，也是落实“双碳”战略的重要抓手。《规划》充分结合新时期产业发展的特点，多维发力，助力“双碳”目标顺利实现。

一是全面响应并落实“十五五”助力降碳重大工程部署。“循环经济助力降碳”是我国“十五五”规划《纲要》109项重大工程之一，《规划》从源头减量化、回收网络化、利用高值化、产业高端化等多维发力，系统落实国家重大工程对废弃物精细回收、再生资源加工利用和再生材料推广的工作要求。同时，在碳排放权交易蓬勃发展的基础上，《规划》创新性提出，支持将典型循环经济行为纳入全国温室气体自愿减排交易市场和碳普惠体系，推动形成“谁循环、谁减碳、谁受益”的激励机制，提升企业和公众参与循环经济的积极性。

二是推动生产端绿色转型。“十五五”时期，产业结构调整、能源结构优化、工艺技术升级是推动生产体系绿色低碳转型的关键路径。《规划》提出巩固提升园区循环化改造成效，积极推进零碳园区建设，加强工业企业和产业园区能源梯级利用、水资源循环回用、固体废物协同处置与资源化利用，旨在强化清洁能源供应、产业高端化绿色化转型、物质流闭环资源化等多环节协同和多措施叠加，形成可复制的园区绿色发展模式。同时深化重点行业清洁生产强制性审核，加快实施生产工艺装备技术改造，推进绿色矿山建设，探索“无废矿山”建设，旨在针对重点产业，从工艺和产能两个维度，深挖降碳和资源节约潜力。

三是补齐新能源产业绿色低碳发展最后一环。随着新能源产业快速发展，构建“新三样”等废弃物循环利用体系重要性日益凸显。动力电池方面，《规划》提出压实动力电池、新能源汽车生产企业的回收主体责任，构建新能源汽车动力电池全生命周期回收利用体系，加强产品信息溯源管理，推动解决当前退役电池状态评估难、流向追踪难、梯次利用边界不清等问题。风电光伏设备方面，《规划》提出制定废旧风电、光伏设备回收利用管理办法，出台综合利用行业规范条件，既是应对当前庞大新能源装机不断更新的需求，也是支撑新能源产业未来发展的提前布局。此外，《规划》还着力推动算力设施、通信基站、储能电站等新型基础设施领域废弃物循环利用，有利于增强我国数字经济产业全产业链竞争力。

二、《规划》着重强化资源供应安全

资源安全是习近平总书记关于总体国家安全观论述的重要组成部分，事关我国发展根本利益，面对全球关键矿产竞争加剧态势，必须统筹一次资源高效开发和二次资源高值利用。资源高效利用是循环经济的核心抓手，大力发展循环经济，提升原生和再生资源供给能力，可有效抵御全球资源供应风险。

一是挖掘“城市矿产”资源循环潜力。2025年我国11个主要品种再生资源回收总量约4.1亿吨，“城市矿产”已经成为重要的资源来源。针对我国已有的城市矿产基地，《规划》提出开展“城市矿产”示范基地升级行动，持续引导再生资源加工利用企业入园区规范经营，促进产业集聚发展，推动形成“回收—拆解—分选—加工—再制造—再生材料应用”相衔接的产业链，提高高值化利用能力。针对跨区域“城市矿产”联动发展，《规划》提出鼓励重点城市群、都市圈健全再生资源区域协同利用体系，培育形成若干循环经济产业集群，并完善再生资源类固体废物跨地区运输备案机制，推动城际间再生资源产业高效协同发展。

二是加强原生与再生战略性矿产资源高效供给能力。“十五五”时期，资源保障需要原生资源与再生资源同步供给，以增强资源供应链韧性。在提升原生资源高效供给方面，《规划》提出加强战略性矿产资源开发利用水平调查评估，强化开采回采率、选矿回收率和综合利用率等关键指标激励约束，引领企业改进采选工艺、提升低品位矿和共伴生资源利用水平。在强化再生资源高效供给方面，《规划》强化再生资源产业全球性布局，提出用好再生铜、再生铝、再生钢铁、锂离子电池用再生黑粉等进口政策，稳步扩大回收利用规模，有效补充国内二次资源供给。

三是强化回收网络建设。“十五五”时期，构建稳定、规范、高效的再生资源回收网络，是支持资源循环利用产业高质量发展的前端基础。在城镇资源回收方面，《规划》提出加快建设具备分类回收、分拣转运、资源化预处理等复合功能的回收站点和中转设施，深化“互联网+回收”新模式发展，加强人工智能在回收分选领域的深度应用。这是将回收网络纳入了城镇基础设施的管理体系，同时将加速我国再生资源回收产能快速实现智改数转。在农林废弃物回收方面，《规划》针对秸秆资源分散、离田成本高等问题，提出提升农林废弃物收集转运能力，切实补齐秸秆收储运体系短板。

三、《规划》积极支撑美丽中国建设

习近平总书记强调，要把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置。发展循环经济是坚守资源利用上线、环境质量底线、生态保护红线的根本保障，更是美丽中国建设的重要支撑。

一是强化源头减量减排。源头控制是以最小治理成本取得最大环境效益的重要路径。在工业生产领域，《规划》提出广泛推广产品绿色设计，旨在提高产品易回收、易拆解、易再生水平。在建筑领域，《规划》提出推广绿色施工、全装修或标准化装修交付，旨在通过装配式建造、施工现场分类、减少二次装修等措施，降低建筑垃圾产生量，并为后端再生骨料和再生建材应用创造条件。在社会消费领域，《规划》提出加强商品过度包装治理，加快培育可循环快递包装新模式，深化“以竹代塑”行动，推动有效降低纸材、塑料、胶带等材料消耗，缓解城市垃圾过快增长压力。

二是加强废弃物消纳与污染风险控制。废弃物消纳与环境风险控制是美丽中国建设的重要环节，循环经济可有效推动废弃物治理从“末端管控”转向“全过程治理”。在治理环节，《规划》提出强化大宗工业固体废物分类处置和资源化利用，稳妥有序推进规模化消纳利用，意在拓展建材、道路、井下充填、生态修复、胶凝材料和有价组分提取等消纳路径。在监管环节，《规划》要求，加大对违法违规回收拆解报废汽车、废旧动力电池、废弃电器电子产品等行为的打击力度，旨在压实责任，强化落实质效。

三是推进生活绿色低碳转型。推动绿色生活方式落地生根，是推进美丽中国建设的关键。在产业端，《规划》提出，提高再生材料应用比例，将再生材料应用比例纳入绿色产品评价体系。这一措施有利于提升再生材料质量信任水平，在“质”和“量”两个方面扩大再生资源的市场需求。在消费端，《规划》提出，大力倡导简约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式，坚决制止餐饮浪费，旨在有效引导绿色低碳生活方式形成社会氛围。同时，《规划》还提出强化公共机构带头节约和绿色消费，意在形成“政府垂范、企业履行、社会风尚”的连锁效应。

《规划》通过构建适应新时期、新形势的全链条资源节约集约高效循环利用体系，描绘了未来五年我国循环经济发展的施工图、路线图，有效衔接并有力支持我国“双碳”目标实现、资源安全供应和美丽中国建设。有力有序落实《规划》要求，可将我国绿色低碳优势转化为实实在在的产业竞争力，有力推动绿色低碳高质量发展走深走实。

（张英健中国国际工程咨询有限公司资源与环境业务部主任，马淑杰中国国际工程咨询有限公司资源与环境业务部生态与循环经济处处长）