我国矿产资源政策变迁

矿产资源作为不可再生资源，是国民经济发展的重要物质基础，战略性矿种更是国家的关键战略资源。矿产资源管理政策是国家为适应经济社会发展需要和可持续发展要求，对矿产资源开发、利用活动进行合理干预的各种规范的总和，对于矿产资源的科学利用、保护和管理工作发挥着至关重要的指导作用。1986年制定的《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）对矿产资源的勘查、开采以及矿企的监督管理做了具体规定。

为贯彻落实矿产资源法，国家在建立健全矿产资源管理机构的基础上，出台了一系列矿产资源的管理政策，形成了系统有效的政策体系，为我国矿产资源的管理提供了直接工具与关键支撑。

从20世纪80年代开始，为大力促进经济发展，政府对矿产资源进行集中统一的规范化管理；90年代，对矿产资源管理进行市场化改革；21世纪初，大力推进矿产资源规划和整合的集约管理。

当今，生态文明建设在矿产资源领域不断深入推进，不同时期矿产资源的政策问题、政策目标与政策工具具有一定的差别。矿产资源管理政策的变迁是中国矿业政策体系多年发展的缩影，探明其变迁的历程、机理与规律，可以为优化矿产资源管理政策体系、提高矿产资源管理水平提供有益的参考。

我国矿产资源政策变迁沿革

我国矿产资源管理政策划分为“规范化—市场化—集约化—战略化”四个阶段（见表1）。

（一）规范化管理阶段：1986—1993年

新中国成立后，国家实行计划经济体制，将矿产资源的管理权集中于政府机构，且按不同的环节分散在不同的工业部门，依附于有关矿产资源开发的产业管理之中，但对矿产资源工作缺乏集中的统一管理。1986年新中国第一部矿产资源法颁布之后，矿产资源管理法律制度体系逐步建立，矿产资源统一管理开始起步。此时，我国正处于从计划经济体制到社会主义市场经济体制的过渡时期，国家仍然以计划手段为主对矿产资源实行统一管理。在此阶段，中央共出台了38份矿产资源管理政策文件，提取每份政策文本的主题词进行聚类分析，得到以下四个群组：

（1）加强矿区规划管理。1986年颁布的《矿产资源法》正式确立了国家规划矿区制度，产权属于国家所有，利用行政手段配置资源，具有较强的计划经济色彩。这一时期逐步依照申请将一些达到地质工作要求但未发放采矿证的矿区列为国家规划矿区，以提高矿产资源开发利用能力，保障国家经济建设所需的矿产资源的有效供应。

（2）规范乡镇矿业发展。改革开放后，高速增长的经济加大了对矿产资源的需求，矿业井喷式发展，其中乡镇矿业的蓬勃发展为国民经济发展所需的矿产品提供起了重要的补充作用。为引导和管理乡镇矿业，规范乡镇集体采矿等生产活动，我国在此阶段建立了乡镇矿业发展情况定期报告制度及乡镇煤矿矿长安全资格审查制度。

在肯定乡镇企业发展在经济体制改革、振兴农村经济中发挥重大作用的同时，对乡镇企业实行“积极扶持、合理规划、正确引导、加强管理”的发展方针，引导、扶持乡镇矿业走上科学、安全、文明生产的健康发展轨道。

（3）加强矿产资源开发管控。1986年颁布的《矿产资源法》是一部以管控本位论为理论基础的法律，主张在计划经济体制的背景下，国家全面控制并管理矿业，审批登记制度是国家控制矿产资源开发的主要抓手，规定矿产资源的勘查和开采均需依法进行登记申请，以获得相应的探矿权、采矿权，体现出国家在矿业领域发挥的绝对主导作用。除此之外，还颁布了《矿产资源监督管理暂行办法》等政策，加强对全民所有制矿山企业勘查和开采矿产资源的管理，成为当时的重点政策措施。

（4）理顺矿产管理职责。针对矿产管理中出现的地、县两级矿产资源管理机构的任务日趋繁重，矿产资源管理经费缺乏阻碍工作开展，以及部分市（地）、县在矿产资源管理方面存在职责不清、关系不顺等问题，我国在此阶段建立了矿产资源监督管理机构，实行矿产督察制度，从组织保障、制度保障、经费保障、权力保障四个方面出发，理顺市（地）、县矿产资源管理机构的事权和财权关系，明确管理职责与权限，以落实对矿产资源合理开发利用的监督管理工作，强化对维护正常矿业经济秩序工作的监控力度。

(二)市场化管理阶段：1994—2000年

随着计划经济体制向市场经济体制的转变，原有的矿产资源分配制度无法满足市场经济发展的需求，国有矿山对矿产资源无限制地占有使矿产资源浪费严重，而乡镇及个体矿山的生产能力得不到充分发挥。为解决此类问题，1994年国务院发布《矿产资源补偿费征收管理规定》，确立了矿产资源的资源性资产性质以及政府与企业之间平等的财产交换关系，为矿产资源市场化奠定了基础。1996年《矿产资源法》修正，允许矿业权流转，促进了市场在资源配置中的基础性作用的发挥，矿产资源管理逐步走向市场化。

1998年国务院发布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》三个行政法规，建立了探矿权、采矿权

有偿取得和依法转让制度，标志着我国适应社会主义市场经济规律的矿业权管理制度已初步形成，对建立适应社会主义市场经济体制下的矿业权管理制度具有重要意义。

1994至2000年期间，中央层面共颁布矿产资源政策文件97份，提取主题词进行共词聚类分析，形成四个群组，表明此阶段中我国矿产资源管理的主要政策工具为矿业权管理、矿产地质勘查改革、矿产储量管理和补偿费征收。

（1）规范矿业权管理。由于历史原因，在计划经济体制下由行政赋予矿山企业的已有的探矿权、采矿权没有作为资产进行处置，更没有明确探矿权、采矿权的所有人。1996年《矿产资源法》修订，实行探矿权、采矿权有偿取得制度，确立了探矿权、采矿权的资产性质。1998年国务院发布的《探矿权采矿权转让管理办法》，对贯彻实施矿产资源法，实行探矿权、采矿权有偿取得和依法转让法律制度，建立适应社会主义市场经济体制下的矿业权管理制度具有重要意义。我国在此阶段开始培育、规范矿业权市场，规范探矿权、采矿权出让转让行为，加强对探矿权及采矿权的评估行为、评估人员资格、评估质量和评估结果的管理，以维护探矿权、采矿权出资人的合法权益。

（2）改革地质勘查管理体制。随着计划经济体制的改革和社会主义市场经济发展的需要，以及现行的地质勘查队伍管理体制存在的政企不分、责权不明、队伍臃肿、效率不高等问题的逐渐凸显，改革地质勘查管理体制提上日程。

在此阶段，我国开始将原直属中央的地质矿产部门实行属地化管理，将企业化经营的地质勘查队伍的财务关系划归地方管理，通过设立中央财政补助地方地质勘查项目专项资金，对实行属地化管理的地质勘查单位和地质勘查项目进行经费补助，以加快地质队伍结构和财政关系的改革步伐，推动地质勘查事业适应社会主义市场经济发展。

（3）加强矿产储量管理。矿产储量管理作为基础性的矿产资源管理工作，是规划与合理利用矿产资源的基本工具。在建立社会主义市场经济体制的需求下，矿产储量管理在此阶段得到了进一步加强，如对矿产储量实行统一的登记统计管理制度、改革对县办国有及乡镇集体小型矿的矿产储量管理工作、制定矿产储量评估师执业资格制度暂行规定和矿产储量评估师管理办法等，各类矿产储量登记管理工作的开展为将来国家进行资源性资产管理打下了扎实的基础。

（4）建立健全补偿费制度。1994年4月1日，我国开始施行行政法规《矿产资源补偿费征收管理规定》，标志着矿产资源补偿费制度初步建立。

矿产资源补偿费是国家对矿产资源的财产权益，是国有资产的合法收益。由于全国补偿费征收工作处于起步阶段，需要解决补偿费征收工作中相关具体问题，指导补偿费的征收、管理和使用。

此阶段主要对以下三类工作内容进行规范：一是加强补偿费征收管理工作，规范企业缴纳矿产资源补偿费会计处理工作，加强对矿产资源补偿费收入退库的管理；二是加强补偿费征收财务管理与监督，规范矿产资源补偿费的票据管理，建立健全矿产资源补偿费财务管理与监督制度，及时、准确地掌握矿产资源补偿费征收情况；三是规范补偿费使用管理，促进对矿产资源补偿费征收部门补助经费的合理使用，支撑起矿产资源勘查、保护以及矿产资源补偿费征收管理工作所需经费。

（三）集约化管理阶段：2001—2008年

21世纪初是我国完善社会主义市场经济体制的关键时期。此阶段我国矿产资源面临供需关系紧张化、利益诉求多元化的困境，对资源管理工作提出了更高的挑战。

2001年原国土资源部发布实施的《全国矿产资源规划》，是依据《矿产资源法》出台的首部矿产资源总体规划，标志着我国初步建立起适应市场经济体制要求的矿产资源勘查、开发利用宏观调控机制，矿产资源管理进入了集约化阶段，逐步按照市场经济规律有效运用规划工具对矿产资源调查评价、勘查、开发利用进行宏观调控，保障经济社会可持续发展。

2001至2008年，中央共颁布矿产资源政策文件160份，提取每份政策文本的主题词进行聚类分析，显示出四类主要政策工具，呈现出新的发展趋向。

（1）全面整顿矿业秩序。2001年4月，党中央、国务院专门召开会议，对全国整顿和规范市场经济秩序工作进行了全面部署，针对矿业中一直以来存在的无证勘查、无证采矿、非法转让矿业权、破坏浪费矿产资源等违法行为进行全面整顿和规范，维护矿产资源开发利用秩序。

主要采取了两方面措施：一是整顿矿产资源开发秩序，实现矿产资源合理开发，逐步提高资源利用水平；二是整顿矿业经济，培育和规范矿业权市场，促进矿业经济

正常运行。

（2）实行矿产资源规划。2001年发布的《全国矿产资源规划》拉开了对全国矿产资源进行整体性规划的序幕。在此之后，国务院陆续授权有关部门颁布了一系列政策，如《省级矿产资源规划审批办法》《矿产资源规划实施管理办法》《关于加强矿产资源规划体系建设的意见》等，以完善矿产资源规划体系，提高规划工作质量和效率。

作为重要的政策工具，矿产资源规划可以促进政府宏观调控和公共服务职能的发挥，实现对矿产资源调查评价、勘查、开发利用等环节的宏观调控，促进矿产资源的保护和合理利用。

（3）重视国际合作勘查开采。为进一步扩大矿产资源领域的对外开放，落实“走出去”战略，保障我国资源安全和经济发展，国家鼓励和引导地勘单位及矿业企业到国外勘查、开发矿产资源。2003年《关于实行境外矿产资源开发项目备案的通知》（外经贸合发〔2003〕55号）的下发，为政府部门规范境外矿产资源开发项目的审批和管理提供了重要依据。

随后采取了一系列政策措施，如制定《国外矿产资源风险勘查专项资金管理暂行办法》（财建〔2005〕637号）及《外商投资矿产勘查企业管理办法》（商务部令2008年第4号），进一步规范和完善了备案制度，加强了对国外矿产资源风险勘查专项资金的管理，为进一步扩大矿产资源勘查领域的对外开放提供了支持和引导。

（4）加强矿业权管理信息化建设。矿业权信息化管理是实现矿产资源勘查、开采业务联动和规范管理，推动矿产资源管理现代化的重要政策工具。在加强矿业权数据库管理的基础上，升级改造原矿业权登记管理信息、审批登记、统计年报等系统，实现矿业权管理方式的转变，提高矿业权审批工作效率，进一步优化营商环境。

（四）战略化管理阶段：2009—2019年

在我国工业化、城镇化快速发展之际，面对全国矿产品效益下降、矿产资源开发不断扩大、生态环境不断恶化的局面，亟需将矿产资源管理上升到符合生态文明建设要求的战略高度。

为此，政府开始陆续制定并实施了一系列绿色矿山发展政策以及矿产资源节约与综合利用政策，矿产资源管理进入了战略化阶段。在环境保护方面，原国土资源部2009年出台了《矿山地质环境保护规定》，这是我国第一部矿山地质环境保护的专门立法，标志着矿山地质环境保护走上了法制化道路；在资源保护方面，2013年印发了《矿产资源节约与综合利用专项资金管理办法》（财建〔2013〕81号），作为矿产资源节约与综合利用的元政策，对转变矿产资源利用方式起了非常重要的推动作用。

党的十九大的召开进一步明确了生态文明建设的战略地位，进一步促进了生态文明思想在矿产资源管理领域的贯彻。这一时期，中央层面发布矿产资源政策文件216份，提取每份政策文本的主题词进行聚类分析，显示出四个政策聚焦点，归纳为以下四类政策工具：

（1）提高资源节约与综合利用水平。此阶段矿产资源管理工作以资源节约优先战略为主导方针，陆续制定了《矿产资源节约与综合利用专项资金管理办法》《矿产资源节约与综合利用“十二五”规划》等矿产资源节约与综合利用政策，开展重要矿产“开采回采率、选矿回收率、综合利用率”（简称“三率”）调查与评价工作，从资金、技术等方面加强矿产资源综合利用能力建设，督促、激励企业采用先进适用技术，转变矿业经济发展方式，逐步淘汰落后产能，以提高资源开发利用水平，促进矿产资源领域循环经济的发展。

（2）加强地质环境保护力度。为改变以过度消耗资源、破坏环境为代价的增长模式，中央政府日益重视矿山地质环境保护，相继采取了一系列政策措施：提高矿产资源开发环境准入条件、逐年增加矿山地质环境治理的专项资金、加强矿山地质环境保护与治理恢复方案编制审查、规范矿山地质环境治理项目管理等。通过加大矿山地质环境保护工作力度，降低矿产资源开发利用对环境的影响和破坏，促进矿产资源效益与地质环境效益的协调统一。

（3）推进绿色矿业建设。2009年发布的《全国矿产资源规划》中首次提出了发展“绿色矿业”的明确要求，并确定“2020年基本建立绿色矿山格局”的战略目标，标志着国家层面开始全面推进绿色矿业建设。

此后，将绿色发展理念贯穿于产业调整与发展之中，通过实行矿产资源支持政策、保障绿色矿山建设用地、加大财税政策支持力度、创新绿色金融扶持政策、构建绿色矿业发展长效机制等措施，激发矿山企业绿色发展的内生动力，调整矿产资源开发利用结构，引领和带动传统矿业转型升级，提升矿业发展质量和效益，促进符合生态文明建设要求的矿业发展新模式的建立。

（4）推进矿产资源整合常态化。为统一优化矿山布局，合理利用和保护矿产资源，在前期矿产资源管理与开发秩序整顿的基础上，2009年开始进一步推进矿产资源开发整合工作。矿产资源整合是矿产开发领域贯彻落实可持续发展的一项重要举措，是调整矿产开发结构、推动产业升级、促进资源高效开发利用的有效途径。优化勘查开发布局、提高开发集约化程度、改善矿区生态环境等一系列政策的实施，为全面规划和构建矿产资源合理开发利用长效机制奠定了基础。

是什么触动了矿产资源政策变化？

（一）执政理念转变是我国政策范式转变的根本因素

彼得·霍尔认为，权威核心的转移是范式转移过程的关键部分。在我国矿产资源管理历程中，一直是以中国共产党的领导为核心，不存在权威核心的转移，但存在着追求经济发展、分配公平或权益保障等不同的价值理念，不同阶段的领导集体会有不同的价值选择，进而产生不同的执政理念，注意力也会相应发生转移。

执政理念的推陈出新作为矿产资源管理变迁的内部动力，需要由不同的政策范式进行承载与落实。以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体提出以经济建设为中心，各项工作服从和服务经济建设发展的需要，因而矿产资源管理的首要任务是改变矿产资源管理碎片化的现状，提高管理效率，进而提高矿产资源的供应水平，保证经济发展不受资源制约。此后，为进一步解放生产力、发展经济，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体强调发展是第一要务，而经济发展离不开社会主义市场经济体制的改革和完善，因此政府出台大量引导和规范矿业市场的政策，

对矿产资源领域进行市场化改革，保障市场机制发挥基础性作用。随着经济增长模式的粗放化，种种社会矛盾不断凸显，国家第四代领导集体提出了科学发展观，在此执政理念的指导下，矿产资源的管理重点转移到宏观调控上来，通过整合矿产资源，加强矿产资源规划，发挥政府宏观调控职能。

在我国社会主义现代化建设向前推进的重要时期，国家领导人在党的十八大报告中明确提出了节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，矿产资源管理的重心再次发生明显转移，生态文明建设成为资源管理工作的重中之重，节约与综合利用矿产资源以及保护地质环境也随之成为政策聚焦点。由此可见，党的执政理念的不断发展与完善，使矿产资源管理政策体系日趋完善。

（二）体制改革是我国政策范式转变的前提

影响矿产资源管理政策的体制改革主要包括经济体制改革和行政管理体制改革。在经济体制改革方面，我国经历了从计划经济向社会主义市场经济转变的过程，经济基础的变化牵动着资源管理的顶层设计，进而推动政策目标及工具的改变。

此外，经济体制改革也深深地影响着行政管理体制改革。改革开放以来，我国经历了数次政府机构改革，矿产资源管理的基本组织架构发生变化，进而引发政策目标与政策工具的调整。

1986年，原地质矿产部和劳动人事部联合发出《关于建立健全地（市）县矿产资源监督管理机构的通知》，开始从组织层面统一对矿产资源进行管理，政策层面也相应开始侧重于理顺管理职责、规范管理行为。

20世纪80年代，随着经济体制的调整，乡镇企业成为社会主义有计划商品经济的重要组成部分，规范和管理乡镇矿企随之成为重要政策内容。

1992年社会主义市场经济体制确立后，为适应建设社会主义市场经济体制的需要，1993年政府进行大规模机构改革，改革的重点是转变政府职能，矿产资源管理领域也随后进行了相应的改革，如确立矿业权资产性质、实施矿业权有偿取得制度、培育和规范矿业权市场、改革地质勘查管理体制等，与市场经济体制相适应的矿产资源管理政策体系逐步建立。为了进一步推进社

会主义市场经济发展，在1998年机构改革中，地质矿产部被撤销，原国土资源部取而代之，突破了专业经济部门直接管理矿产企业的体制，打破了限制市场在资源配置中基础作用发挥的组织壁垒。

随后，在加入世贸组织的大背景之下，面对转型期存在的经济结构不合理、资源环境压力大等问题，2002年党的十六大提出建成完善的社会主义市场经济体制。

为突破社会主义初级阶段的体制性障碍，2003年国务院再次展开大规模的机构改革，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系。在矿产资源管理政策层面，实施全国矿产资源规划及矿产资源整合，整顿规范矿产资源管理与开发秩序。

为进一步完善中国特色社会主义行政管理体制，2008年的机构改革探索实行职能有机统一的大部门体制，组建国家能源局，加强对能源行业的集中统一管理与战略管理，矿产资源管理政策也随之拉开了战略化的序幕。2018年成立的自然资源部承担“两统一”职责，更加重视生态文明建设，进一步推动政策注意力向矿产资源保护及矿区生态修复等方面的转移。